［摘要］这篇文章剖析了乡村土地准则约束城乡统筹计划的因 素，以为要处理北京城乡统筹展开中乡村团体土地实践中的许多疑问，要害在于坚持乡村根本运营准则的前提下革新中国二元构造的土地准则，推动土地流通的长时间 革新，清晰农人的土地产权。终究经过立异团体土地准则使农人享用城市化进程带来的土地收益。
［要害字］土地准则；城乡统筹；土地产权；土地流通
一、引言
跟着中国现代化进程的加速, 城市化将进入一个更为迅猛的展开时期, 城 乡统筹中呈现的疑问将变得愈加杰出。现行土当地针有三个首要特色：一是中央政府把握农地转用的行政操控和计划操控；二是当地政府以各种方法加速农地征用和 城市的过度扩展；三是乡村团体和农人根本上被扫除在农地转用之外。成果一方面构成了犁地被许多侵吞，加速减少和丢失，另一方面构成了城市的过度扩展，许多 地占用了土地。
中国城乡统筹计划的完成还存在许多方面的阻止因素。首要,法令准则不健全。中国现行的城乡计划根本法令准则首要包含《城市计划法》与《村庄和集镇计划建造处理条例》。在这两个法令法规的指导下,中国城乡计划有了很大展开。可是跟着中国城市化的疾速推动, 它们的局限性也日益显着,特别是存在着城乡二元分治、各级计划处理部门作业脱节致使监督机制不完善等, 使得城乡计划缺少整体性, 由此致使的资本糟蹋等社会疑问许多存在。城市计划的中间即是城市土地运用计划,它是以合理用地、节省用地为重点的。一样的,城乡统筹计划的中间也是土地运用计划,关于乡村土地首要即是乡村团体建造用地的计划。当前中国乡村土地准则存在的多方面缺点,现已变成城乡统筹计划的一项约束条件。
因而，打破城乡二元构造，统筹城乡和谐展开是十分必要的，它也是前史留给咱们的实践课题。经过城乡多年革新和展开，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的展开阶段，进入着力破除城乡二元构造、构成城乡经济社会展开一体化新格式的重要时期。
二、研讨方针布景剖析
如今的农当地针其特征归纳如下：土地转入的国家独占和政府操控，乡村土地和城市土地，农耕用地和建造用地的严峻切割和二元系统,致使土地同地而不能同权，不能同价。这种严峻切割的二元系统是它的根本特征。两类土地隶归于不一样的权力系统，由不一样的组织统辖和不一样的规制。据此，咱们把方针按两个方面来进行梳理，一是农当地针，另一个是农地的非农用转用方针。
农当地针近些年来尽管有许多改动，可是有两个根本点是不变的：一是坚持土地团体一切和家庭承揽运营的准则；二是农地首要用于农业出产，农地转用于非农业用处需要施行相应的转用手续。现行农当地针阅历了一个演化的进程，其团体一切制的产权形态自上个世纪50 时代树立以来，根本上没有改动，但运营方法却从革新前的团体运营变成了如今的家庭承揽运营。近30多年来，跟着经济添加、粮食供求和土地局势的改动，土地处理和家庭承揽运营的有关方针也有很大的改动。一是承揽权的权力性质，土地在《土地处理法》中一向作为债务对待，如今，土地承揽权现已从债务向物权转化。二是承揽期限不断延伸，党的十七届三中全会清晰提出,现有的土地承揽联络保持安稳并持久不变, 强化了党的乡村土地承揽方针的根底。三是承、发包方的权力和职责，这个规矩的根本点恐怕是在约束发包方的权力，确保承揽方的权力。特别是规矩承揽期内发包方“不得回收承揽地”和“不得调整承揽地”。四是施行了一些地权的挂号发证等根底性质的作业。五是清晰了承揽方享有土地承揽运营权流通的权力，一方面供认流通，另一方面临流通的计划有清晰的约束，即“不得改动土地一切权的性质和土地的农业用处”。这个方针表现了地权权属性质物权化、权属主体自个化和排他性强化，并且加强了农户运营农业土地承揽权的执行和维护。
关于非农当地针，长时间以来, 中国一向施行二元土地一切制根底之上的城乡有别的建造用地运用准则, 国家立法对乡村建造用地运用权的流通疑问历来持谨慎态度。在革新开放之前, 团体建造用地施行团体一切、团体一致运营, 团体建造用地的流通局限于一切权人之间并且彻底依托行政权力进行划拨和平调, 在计划经济的严厉操控下, 不具备土地商场的生计空间, 更无团体建造用地进入商场可言。直到20 世纪80 时代, 建造用地处理呈现出相对宽松的局势, 由此呈现了城镇公司的迅速展开。中国法令准则上并未彻底制止团体建造用地的流通,例如《土地处理法》第2条规矩“: 土地运用权能够依法转让。”《农业法》第4 条进一步规矩“: 国有土地和团体一切土地的运用权能够依法转让。”这些规矩对中国团体建造用地流通准则的展开在立法上供给了必定空间。可是, 现行法令对团体建造用地的各种流通方法进行了严厉的约束。《土地处理法》第43 条规矩: 任何单位和自个进行建造, 需要运用土地的, 有必要依法请求运用国有土地，第44 条第一款规矩：“建造占用土地，触及农用地转为建造用地的，应当处理农用地转用批阅手续”。第63条也规矩, 农人团体一切的土地的运用权不得出让、转让或许租借用于非农业建造；可是, 契合土地运用总体计划并依法获得建造用地的公司,因破产、吞并等景象致使土地运用权依法发作搬运的在外。此外《城市房地产处理法》第8 条规矩,城市计划区内的团体一切的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该土地的运用权方可有偿出让。从以上有关法令的规矩能够看出, 乡村建造用地运用权均不能直接转让或租借, 该类土地, 有必要先征收转化为国有土地后方可在商场上流通。可是跟着城市化和工业化的不断推动, 团体建造用地的需要量越来越大, 在对比利益的引诱下, 许多团体建造用地隐性入市, 团体建造用地的自发流通已自成计划, 小产权房在全国遍地开花即是其最佳的例子。非农当地针根本精力有两个：一是农地转为非农地的决议计划者和操控者是各级政府组织，而不是农地权属的主体，二是严厉操控农地转为非农地。{#PageCon#}
党的十七届三中全会审议经过的《中共中央关于推动乡村 革新展开若干严峻疑问的抉择》指出：“加强土地承揽运营权流通处理和效劳，树立健全土地承揽运营权流通商场，依照依法自愿有偿准则，答应农人以转包、出 租、交换、转让、股份协作等方法流通土地承揽运营权。”抉择为中国土地流通指清楚方向，可是在现有的土地准则组织下，加速土地大计划流通，构成计划运营还 是十分艰难的。当时中国新乡村建造在实践中的对立之处就在于，一方面想方设法鼓舞农人添加收入，另一方面却在农人运用团体一切制土地的时分，附加各种不合 理的约束条件。这种约束不光阻止了农人疾速致富，并且致使中国土地商场畸形展开，当地政府在土地开发中获得不该有的收益。处理这一疑问的根本途径，在于重 新审视乡村土地团体一切制，供认乡村团体土地运用者的权力，修正乡村团体土地运用权转让中的不合理规矩，让农人真实变成土地的主人。
三、北京市土地运用处理现状
首都北京作为国家的政治、经济、文化中间，其对周边地 区的辐射股动效果极大。北京聚集着来自世界各国的使节、政府官员、国内外的大公司、大公司的常设组织等，这些都是北京市郊小城镇展开的潜在的资本商场，也 是其它区域无法对比的。这些年，跟着北京中间城的更新改造，城市功用外迁的趋势已显着显现出来。生态寓居、休闲休假、制造业、教育科研等向市郊城镇展开的 需要逐渐激烈起来。与此一起，广阔乡村的乡村城镇化要求十分火急。跟着一系列严峻建造工程和项目如京承、京平高速、计划研讨中的市郊轻轨连续组织建造，中 心城与新城之间交通联络将得到极大改进，曩昔遭到中间城辐射效果相对较小的远市郊小城镇与中间城的各项联络将愈加严密。
（一）土地运用现状
北京市土地运用前史较为悠长，革新开放以来，跟着产业构造的升级，全市的土地运用有了长足的展开和进步。根据北京市国土资本局数据，2007 年北京市土地运用状况是：全市农用地约占67％，犁地占14％，建造用地占20％，未运用地占12.7%（见表1）。
从表1 可知，北京市土地运用构造首要以农用地资本为主，以各区核算，全市建造用地资本集中散布在密云县、昌平区、房山区、顺义区，未运用土地首要散布在房山区、怀柔区和密云县。
别的，北京还拟定了《北京市乡村团体土地确权若干规矩》，作为确权定界的根据，并经过试点，展开北京团体土地一切权和团体建造用地运用权挂号发证作业。当前，北京团体土地一切权总面积为13570.96 平方公里。土地查询挂号发证的效果是以法定的方法清晰土地产权归属，是对表12007 年北京市土地运用状况单位：平方公里材料来历：北京市国土资本局。土地产权人（运用人）权益最有用的维护，也是调集农人维护犁地的活跃性、处理乡村土地处理疑问的有用方法。
（二）北京市土地计划现状
