摘 要: 制度环境形塑着农村基层社会组织的发展。农村基层社会组织的制度环境主要包括: “重控制、轻培育”的社会组织管理制度; “重制度建构、轻社会基础”的村民自治制度; “欲迎还拒”与 “不信任”的农村社会文化。制度环境的合法性激励与资源性激励均不足，制约了农村基层社会组织的发展。优化农村基层社会组织的制度环境，应端正官员态度，明确政府责任; 改革社会组织管理制度，加强培育力度; 完善村民自治制度，夯实社会基础; 创新农村传统文化，塑造公民意识。
关键词: 农村基层社会组织; 制度环境; 培育
一、农村基层社会组织: 概念与分类
自十七大首次提出了 “重视社会组织建设和管理”后，“基层社会组织”作为社会组织的重要组成部分进入了政府管理部门和学术界的关注视野。在2007 年11 月召开的 “全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上，民政部副部长姜力所作的报告 《认清形势、明确任务，开创社会组织建设与管理新局面》，明确提出积极培育发展包括农村专业经济协会和社区社会组织为主体的城乡基层社会组织的新举措。加强基层社会组织建设，是健全社会管理体制，完善社区服务功能，维护基层社会稳定，促进经济社会繁荣的重要保证。
“基层社会组织”作为一个新的概念，目前国内外尚没有一个明确的界定。这主要源于 “基层”一词具有较为宽泛的含义，具有相对性和不确定性。多数学者从社会管理体制的层次角度来理解“基层”，有学者认为基层是指城市中的社区 ( 居委会) 和农村中的行政村 ［1］; 有学者则把 “基层”扩展到县级层次，将在城市所辖的区、街道以及社区范围内和在农村地区的县及县域以下的乡镇、村落范围内的社会组织统称为 “城乡基层社会组织” ［2］。笔者认为，将 “基层”仅限于居、村层面过于狭窄，将 “基层”扩至县级层次又过于宽广，比较适中的选择是将 “基层”定位于包括街道 － 社区居委会、乡镇 － 行政村在内的范围。因此，本文中的农村基层社会组织就是指在乡镇及村落范围内开展活动和服务，以满足农民需要为目标，介于政府与企业之间的、不以营利为目的、具有不同程度的自治性的、主要开展各种公益或互益活动的社会组织。
不同学者根据不同的标准对农村基层社会组织进行分类。比较有代表性的是: 俞可平从职能角度将农村基层社会组织划分为权力组织 ( 如村民委员会、村计生协会、老年协会等) 、服务组织( 如村经济合作社，专业经济协会等) 、附属性组织 ( 如团支部、妇联等) ［3］。李熠煜根据较为复合的标准将农村社会组织分为五类，一是和官方有密切关系，具有合法身份的组织，如共青团组织、妇联等; 二是原有的乡村社会团体，如花会、香会和庙会、宗族团体等; 三是新兴的农村非政府组织，由农民自发形成的公益性组织，如教育基金会、行会组织等; 四是各种宗教组织; 五是带有帮会性质的类似黑社会的组织。［4］
笔者根据农村基层社会组织的功能，将其大致分为民主治理类组织 ( 如村民委员会、村计生协会等) 、经济合作类组织 ( 如农民专业协会、农民合作社等) 、社会服务类组织 ( 如用水者协会、红白理事会等) 、维护权益类组织 ( 如农民维权组织) 和文体活动类组织 ( 如庙会、腰鼓队等) 五类。需要说明的是，村委会虽然曾经作为乡镇政府的一条 “腿”而成为 “准行政组织”，但税费改革之后，村委会的行政化色彩逐渐淡化，其作为群众性自治组织的性质得以较大程度地恢复。而且，村委会作为村落中重要的正式组织，还会影响农村其他基层社会组织的发展。因此，本文也将村委会纳入考察范围。
近些年来，我国农村基层社会组织不断发展，并 “在农村现代化中做出了独特的贡献”［5］。随着市场经济的深入发展和社会转型的不断加快，农村社会管理和公共服务的矛盾日益突出，对农村基层社会组织的进一步发展提出了迫切要求。但当前我国农村基层社会组织的发展还存在规模较小、规范性较低、自主性较差、服务能力较弱等问题。制约农村基层社会组织发展的因素是多方面的，而制度环境就是其中一个最重要的因素。本文将剖析农村基层社会组织制度环境的内容、特征与影响，进而提出优化农村基层社会组织发展制度环境的几点思考。
二、农村基层社会组织制度环境: 基本内容与特征
任何组织都不是一个封闭的系统，其发展受到所处环境的影响。关注组织的环境，“不能只考虑技术环境，必须要考虑它的制度环境 ( institu-tional environment) ，即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所 ‘广为接受’( taken － for － granted) 的社会事实”［6］。
制度就是一系列影响人类行为的规则或规范。新制度主义学派的主要代表道格拉斯·C·诺斯说， “制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。” ［7］ 制度包括正式制度与非正式制度。正式制度是指成文的并由一定的权力机构强制性实施的规则，如法律、法令、条例等; 非正式制度则是指社会的习俗、传统、道德伦理、意识形态等，其不具有强制实施的性质。诺斯还认为，“一个社会的制度的主要功用在于通过建立一个人们交往的稳定的 ( 但不一定是有效率的) 结构来减少不确定性。但是，制度的稳定性决不意味着它们不变化。……所有这些制度不断地演进着，从而不断地改变着对我们来说可行的选择。”［8］
农村基层社会组织作为社会的产物，也受到各种正式和非正式制度的形塑。我们把规范和制约农村基层社会组织发展的所有正式的和非正式的准则，统称为农村基层社会组织的制度环境。制度环境对农村基层社会组织的发展起着决定性作用。
俞可平曾指出，我国社会组织的制度环境包括五个方面的内容: ( 1) 宪法，作为国家根本大法，规定了公民自由结社的权利; ( 2) 法律，即国家关于社会组织的普通法律和专门法律; ( 3)行政法规，即政府行政管理部门关于社会组织的相关法令、条例、准则、规定、规章等; ( 4) 党的政策，即作为执政党的中国共产党关于社会组织的决定、通知、通告、意见、办法、指示等;( 5) 非正式制度，即官方对社会组织的态度，包括各级党和政府领导人对社会组织及其活动的态度，以及散布于民众及政府官员中的影响社会组织活动和作用的各种 “潜规则”。［9］ 农村基层社会组织作为社会组织的一部分，自然也受到上述制度环境的影响。不过，文章不准备一一详细列举这些制度，而是着重分析几个与农村基层社会组织发展关系最密切的制度，即社会组织管理制度、村民自治制度和农村社会文化。其中，前两者属于具有强制性和刚性约束的正式制度，而后者属于具有软性约束的非正式制度。
1. 社会组织管理制度: 重控制、轻培育
作为社会组织的一种类型，农村基层社会组织首先必然受到我国社会组织管理制度的直接影响。
我国目前还没有专门的社会组织法律，对社会组织的管理主要集中在行政法规和规章及其以下层面，包括: 1998 年 10 月国务院发布的 《社会团体登记管理条例》和 《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2004 年 6 月国务院发布的 《基金会管理条例》，以及民政部单独或者与其他部委联合颁布的大量规章。正是这些文本建构了我国以“归口登记、双重负责、分级管理”为主要特点的社会组织管理制度。“归口登记”是指只有国务院民政部门和地方县以上各级人民政府民政部门是本级社会组织的登记管理机关，其他任何机关都无权处理社会组织的登记问题。“双重负责”是指成立社会组织先要经过业务主管部门的审查同意;获得同意后，再到相应民政部门进行登记。“分级管理”是指全国性社会组织到国家民政部登记，而地方性社会组织则需要到地方县以上各级政府民政部门登记。这种管理体制在我国改革开放初期发挥了积极作用。尤其是对于中国这样的地域辽阔、地区差异很大的国家而言，在行政管理水平比较低的阶段，双重管理体制是一种现实选择。
然而，随着市场经济的发展和改革的深入，跨部门、跨行业、跨地区的社会组织已经涌现，社会组织的数量、规模和活动领域、方式等都发生了深刻变化。这时，双重管理体制反而成为抑制社会组织发展的制度束缚。这是因为我国对社会组织采取 “政府管理模式” ［10］，主要特征是政府主管部门针对社会组织的产生、活动和撤消采取一套比较固定的做法，社会组织的生存发展都由政府决定; 其主导原则是适当限制社会组织的发展，它以政府或政府管理部门的立场为出发点，力图避免社会组织发展失控，从而影响社会稳定的大局。从全国各地实际情况看，这种管理体制非常不利于农村基层社会组织的发展，必须进行体制改革与制度创新。
2. 村民自治制度: 重制度建构、轻社会基础
